Sta circolando sui siti dei maggiori quotidiani on line la Bozza (o per meglio dire una sintesi) del “Decreto Semplificazioni”. L’articolo 1 è dedicato alle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia. Si tratta di una norma transitoria, con efficacia limitata alle procedure avviate fino al 31 luglio 2021, che prevede solo due modalità di affidamento dei contratti pubblici. In particolare, si prevede: l’affidamento diretto o in amministrazione diretta per lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 150.000 euro; l’applicabilità della procedura negoziata senza bando con consultazione di almeno cinque operatori per tutte le altre procedure, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, con individuazione degli operatori in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici.
È estremamente difficile esprimere giudizi senza avere un testo dettagliato, basandosi soltanto sulla sintesi delle proposte. Per cui occorrerà attendere le scelte politiche del Governo e documenti puntuali.
Se comunque la scelta sugli appalti dovesse essere questa non vi è dubbio che rappresenterebbe una novità dirompente, mandando in soffitta ( almeno fino al 31 luglio 2021) il Codice degli Appalti per il sottosoglia*.
Spettando alla politica disegnare la “terapia d’urto” per rimettere in moto il nostro paese mi auguro che siano stati ben valutati gli effetti di un presumibile restringimento del mercato nei confronti di imprese e professionisti (che probabilmente manderanno molte manifestazioni di interesse aspettando poi di essere invitati alla gara, magari dopo un sorteggio).
Così come non può passare sotto silenzio come l’ampia deroga alle procedure di evidenza pubblica (almeno per come rappresentata dalla sintesi che sta circolando on line) rischia di accrescere fenomeni corruttivi purtroppo sin troppo noti (per cui forse qualche “contrappeso” andrebbe definito).
E, naturale premessa, occorrerà individuare e mettere al più presto a disposizione della pubblica amministrazione le risorse necessarie a dare corpo alle scelte del Governo e del Parlamento.
Per rimanere ai lavori, mi preme però soffermarmi sugli effettivi riflessi in termini di “accelerazione”, sui quali personalmente ho qualche dubbio.
L’intervento principale sugli appalti si concentra infatti sulle procedure di gara. Per come viene ipotizzato il regime transitorio degli appalti (almeno nella sintesi che circola) il presupposto necessario perché la norma possa funzionare è una progettazione accurata, ed una altrettanto accurata validazione del progetto.
In particolare per quel che riguarda la congruità degli importi a base d’asta, con particolare riferimento ad una corretta quantificazione dei costi della manodopera.
Perché, in particolare per gli appalti al minor prezzo al di sopra dei 150.000 euro, il problema si sposterà, dalla eccessiva partecipazione delle imprese (e dunque dai tempi lunghi per l’esame delle documentazioni amministrative), a verifiche sulla congruità/anomalia dell’offerta che dovranno essere accuratissime. È infatti naturale attendersi che, sapendo di essere in pochi a concorrere, qualcuno abbia la tentazione di “sparare” un ribasso elevatissimo, pur di acquisire l’appalto. Magari sperando di recuperare poi sui subappaltatori (se questi vogliono lavorare).
Con la stazione appaltante che, come al solito, si troverà stretta tra l’esigenza di fare presto ed il dover analizzare le giustificazioni su ribassi elevati, con una verifica sull’anomalia della migliore offerta che diventa, giocoforza, il punto nodale della gara.
Io credo che questo tipo di “terapia d’urto”, incentrata esclusivamente sulla necessità di fare presto le gare, presupponga un intervento normativo che preveda almeno:
- L’obbligo cogente per le stazioni appaltanti di utilizzare i prezzari regionali per i lavori pubblici, in maniera ben più serrata e vincolante rispetto all’articolo 23 comma 16 del Codice**;
- L’obbligo di un elaborato di progetto, puntuale, nel quale si espliciti con chiarezza le modalità di determinazione del costo della manodopera ( nel senso che se su quel cantiere sono previste mediamente x persone per un certo periodo di tempo, applicando il CCNL il costo è presto fatto);
- L’obbligo di prevedere in Capitolato, sulla base di motivazioni adeguate, la percentuale massima di lavorazioni subappaltabili;
- L’obbligo di prevedere in Capitolato, magari anche in questo caso facendo riferimento ai Prezzari Regionali, che l’affidatario debba praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con un ribasso non superiore al … per cento. Scostamenti rispetto a quanto indicato dalla stazione appaltante devono essere motivati in maniera analitica.
In maniera che le stazioni appaltanti possano affrontare con relativa tranquillità (sulla base di stime certe e precise) sia la fase di verifica della congruità dell’offerta sia la successiva fase dei subappalti.
Perché se va bene accelerare, non è conveniente per nessuno innescare una “corsa al ribasso”. Nè per le stazioni appaltanti né per le imprese.
Ed occorre trovare forme di tutela delle imprese che, operando in subappalto, rischiano veramente di essere risucchiate in una folle corsa al ribasso pur di lavorare (con risultati che, purtroppo, sono spesso sotto gli occhi di tutti).
Insomma, dopo la Sentenza Corte di Giustizia 26 settembre 2019, causa C-63/18*** e la Sentenza Corte di Giustizia Europea 27 novembre 2019, causa C-402/18**** risulta necessario mettere ordine sul subappalto ( il Presidente Conte si è peraltro espresso in tal senso nell’incontro del 15 giugno con i sindacati).
Ripeto, queste sono riflessioni “d’imbracciata”, sulla base di una sintesi che circola non accompagnata da un testo di legge puntuale, e dunque lasciano il tempo che trovano.
Per cui vedremo cosa succederà in concreto. Il mio auspicio è che prima di tutto vi sia la consapevolezza della delicatezza delle scelte ipotizzate, perché solo con essa la “terapia d’urto” può funzionare.
da giurisprudenzappalti.it
*Sulla rilevanza del “sotto soglia” sia in termini di numero di procedure che di valore degli appalti Vedasi Relazione annuale 2018 ANAC ( riportata di seguito in allegato000.ANAC.RELAZIONE.PARLAMENTO.2019)
**Art.23 c 16. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione. Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Tali prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell’anno successivo, per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data. In caso di inadempienza da parte delle Regioni, i prezzari sono aggiornati, entro i successivi trenta giorni, dalle competenti articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sentite le Regioni interessate. Fino all’adozione delle tabelle di cui al presente comma, si applica l’articolo 216, comma 4. Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l’importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma. I costi della sicurezza sono scorporati dal costo dell’importo assoggettato al ribasso.
***La Sentenza Corte di Giustizia 26 settembre 2019, causa C-63/18, ha dichiarato come “osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che limita al 30% la parte dell’appalto che l’offerente è autorizzato a subappaltare a terzi”.
****La Sentenza Corte di Giustizia Europea 27 novembre 2019, causa C-402/18 ha stabilito che la direttiva 2004/18 deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che limita la possibilità di ribassare i prezzi applicabili alle prestazioni subappaltate oltre il 20% rispetto ai prezzi risultanti dall’aggiudicazione.
